如果洞洞鞋会说话

如此说来，我们主张和倡导在宪法文化上来一次启蒙式的教育，绝不是捕风捉影，而是根据和基于中国现实宪法文化的实际状况而作出的体认和研判。

这次的宪法修改委员会成员不再是清一色的中共党员。而党费问题，也直观地体现了政党与国家机关的区别。

七五宪法总共30条，有6条提到中国共产党。本来，法律不健全可以努力去健全，可是在反右运动中，完善立法的呼声，也被当作右派谬论打压。1970年中共中央成立的修宪起草委员会，其57名成员是清一色的中共党员，且党内职务最低的一人也是候补中央委员。这个结论，既是为了换取和提升执政的合法性，也是基于毛泽东在军队、政府、法院、检察院这些国家机构中均未担任任何公职，且仅为自1965年1月之后再也没有举行过会议的第三届全国人民代表大会的代表，可是他作为一个政党领袖，却可以动用国家权力置国家主席、国防委员会主席刘少奇于死地等等历史教训。……经过研究，在宪法第五条中增加规定：一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

所谓党费，指党员向党组织交纳的用于党的事业和党的活动的经费。全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。对某些行政机关来说，专家参与只是增添麻烦的程序，或者是一个粉饰决策的道具。

因此，即使是依法经上级行政机关批准的行政行为，也应当由对外作出行政行为的行政机关承担责任。例如，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第130条规定，依照法律举行听证的，听证结束后，行政处理决定由公安机关负责人根据听证情况作出。本文对内部行政程序制度的阐述，主要不是基于原理的论述和比较法的考察，而是总结中国现有的法律规定和司法实践。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10、11条，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

例如，《学位条例》（2004年修正）第9条规定，学位评定委员会组成人员名单由学位授予单位确定，报国务院有关部门和国务院学位委员会备案。它由中国证券监督管理委员会制定，经国务院《国务院关于中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会暂行办法的批复》（国函[2003]119号）批准，作为规章公布。

《条例》还规定，学位授予单位应当设立学位评定委员会（第9条），负责审查通过学士学位获得者的名单，及审查批准学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议（10条）。一个行政行为的作出可以没有相对人的参与，但不可能没有内部的运作。由此出现了行政机关内部机构之间的职权分离，法制机构承担起审查的职责。备案有保存证据的作用，同时也有接受行政机关监督的功能。

但是，决定的作出通常不是由与会人员投票表决。（三）行政机关负责人的批准在中国的行政体制中，行政机关负责人通常指该行政机关的首长，以及分管相应工作的副职领导人。[14]Bonaham's Case [1610]8 Co Rep 107a, 113b, at 118a; 77 ER 638, 646, at 652. 在该案中，剑桥大学毕业的医学博士博纳姆因为无照行医先后被皇家医学会处以罚款和监禁。大量法律对行政机关的管辖权作了明确规定，其典型句式是××由县级以上人民政府××部门管理。

立法对内部行政程序的规制也给了法院在行政诉讼中审查内部行政程序的根据。对于《外国人出入境出境管理法》（1985年）第27条关于对非法入境、非法居留的外国人，县级以上公安机关可以拘留审查、监视居住或者遣送出境的规定，《公安机关办理行政案件程序》（2006年修订）第192条补充规定：对外国人的拘留审查、监视居住或者遣送出境由县级以上公安机关决定。

例如，自从启用中华人民共和国国务院行政复议专用章后，国务院法制办公室具体办理行政复议案件、出具有关法律文书时，只需加盖行政复议专用章，而无需经过复杂的用印审批程序后加盖中华人民共和国国务院的印章。可以认为，由两人以上共同执法是行政过程的常态，也是行政执法的原则。

实践中，专家广泛参与行政过程，提供咨询意见或者从事评审评定。[23]厦门市集美区人民法院行政判决书，（2003）集行初字第2号。行政机关街头执法一般应当事先经过行政机关领导指示或者批准。例如，《土地管理法》（2004年修正）第45条规定，省级政府在其权限内批准征收土地的，报国务院备案。[1]与学术研究相应的是司法实践的态度。[39]《北京市人民政府行政复议委员会行政复议案件审理会议议事规则》，京政复议委〔2007〕3号，第3条。

[22]福建省莆田市中级人民法院，（1996）莆市法行初字第4号。依据《证券法》第14条，国务院证监会的股票发行审核委员会，就是由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成。

该法第32条规定，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。《发审委办法》就规定了两种处理方式：发审委会议审核发行人公开发行股票申请和可转换公司债券等中国证监会认可的其他公开发行证券申请，中国证监会有关职能部门应当在发审委会议召开5日前，将会议通知、股票发行申请文件及中国证监会有关职能部门的初审报告送达参会发审委委员，并将发审委会议审核的发行人名单、会议时间、发行人承诺函和参会发审委委员名单在中国证监会网站上公布。

《治安管理处罚法》第82条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，一般应当经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。最高法院关于行政诉讼法的《若干解释》第19条规定：当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

但是，有个别法律、法规把备案作为实施的要件。对于这些行为的备案，法律基本上已经形成普遍要求。随着正当程序理念的普及，中国法院在难以计数的案件中因行政机关违反事先告知、听取申辩等要求而认定行政行为违反法定程序。在中央政府层面，国务院也逐步加强了对行政执法资格的要求。

法律所要求的仅仅是集体讨论。行政机关负责人审批的要求，给了法院一个审查行政决定内部程序的管道。

实践中，行政机关负责人的同意或者批准多为书面形式，特别是行政过程中的内部审批表。专家评议无需确定多数意见，一般也不表决。

评议意见仅供行政机关参考，对行政机关没有约束力。依据《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年）第44条补充规定为，经公安派出所或者县级以上公安机关办案部门负责人批准，可以使用传唤证传唤。

《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）进一步要求：对拟上岗行政执法的人员要进行相关法律知识考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法……严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责。《行政强制法》第19条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。王万华《中国行政程序法立法研究》，中国法制出版社2005年，145页。该条第3款还规定，基金资助项目申请人可以向基金管理机构提供3名以内不适宜评审其申请的评审专家名单，基金管理机构在选择评审专家时应当根据实际情况予以考虑。

综合现有法律、法规和规章的规定，应当由行政机关负责人批准的，主要有下列情形：（1）某些重大案件的立案。《社会保险法》（2010年）第80条，统筹地区人民政府成立的社会保险监督委员会，则由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成。

《证券法》第14条规定，国务院证券监督管理机构股票发行审核委员会以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。因为这个原因，司法实践中很少涉及到备案行为。

两名以上执法人员参与行政执法，能够互相照应、互相证明、互相监督。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

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